导读
为贯彻落实*中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的重大部署，加快建立“一年一体检、五年一评估”的国土空间规划体检评估制度，年7月18日，自然资源部办公厅印发《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》，部署各地按照目标导向、问题导向和操作导向开展国土空间规划体检评估工作。自然资源部国土空间规划局从各城市体检评估成果中选出一批工作扎实、创新突出、特色明显的报告予以刊载，供各地交流参考。
桂林简介
桂林是广西的北大门，是广西古代陆海丝绸之路的咽喉要道。公元前年，秦始皇开凿灵渠，沟通湘漓二水，桂林成为“东控海岭、右扼蛮荒、南连海域、北达中原”的岭南重镇。桂林是世界著名的风景旅游城市，“桂林山水甲天下”自古传颂至今，其喀斯特山水组合在世界范围内具有突出的科学和美学价值，年被列入世界自然遗产，年经国务院批复建立以景观资源可持续利用为主题的国家可持续发展议程创新示范区。桂林是广西历史最为悠久的都会之地，是中原文化、岭南文化、西南文化的交融地，抗战时期著名的文化之都，年被国务院列为首批历史文化名城。一、评估思路与创新
年国家发改委批复《桂林国际旅游胜地建设发展规划纲要》，桂林成为“一省一岛一市”国家旅游战略的重要组成部分。本次评估工作以桂林建设世界一流的国际旅游胜地为统领，开展全面深入的“胜地体检”,从生态基底、魅力空间及支撑体系三个层面与胜地建设进行空间耦合，识别桂林国土空间核心特征与问题，探索“旅游胜地—国土空间”耦合具有桂林山水特点、空间特色的国土空间体检评估体系，并结合《技术指南》构建具有桂林特色的指标体系。图1-评估工作技术思路
1、聚焦胜地，定标准、树靶子、借它山，“望闻问切”聚焦战略定位，以国际化视野、全方位视角构建评价指标体系，对桂林国际旅游胜地建设进行全方位体检，深入分析国内外旅游国际化案例，针对游客来源、交通方式、停留时长、消费特征、时空分布等核心要素进行深入挖掘、综合诊断。图2-国际旅游胜地评价指标体系
2、空间耦合，生态基底、魅力空间、支撑体系，“多位一体”以国际旅游胜地建设统领国土空间保护与开发，从生态基底、魅力空间、支撑体系三个层面厘清桂林国土空间的典型特征。第一层面梳理生态本底以及生态保护情况，对国土空间进行“双评价”。第二层面梳理全域景观资源和文化资源，摸清桂林独特的大山水魅力景观空间构成。第三层面梳理旅游网、文旅核心区、旅居生活圈等胜地支撑要素。三个层次在空间上耦合，“多位一体”，形成独具桂林特色的国土空间体检评估体系。3、综合集成，多视角、大数据、建平台，“胜地画像”打开门编规划，问需于民、问计于民。本次评估向常住居民、外来游客、外出人群、未去过桂林四类人群发放针对性问卷，深入了解民众对国际旅游胜地的期待与需求，寻找桂林对标，了解不同人群对桂林的评价，挖掘桂林的独特魅力与发展痛点，获取桂林最具温度的评价。除了常规统计数据，评估还采用手机信令、POI数据、百度迁徙数据、航空大数据、工商大数据等多维数据源进行交叉分析，全方位“画像”，使评估更充分地反应实际情况。信息平台建设与评估同步展开，使后续实施监测更具操作性。二、实施成效1、旅游影响力与游客特征深度调整
随着桂林国际旅游胜地建设不断推进，作为老牌旅游城市的桂林发展迅猛，旅游产业呈现出总量大、增速快的特点。预计“十三五”期间旅游总人次年均增长超过30%，居全国地级市前列，国际国内增速均远超全国平均水平。年接待国内游客1.35亿人次，同比增长27.05%；入境游客人数达.59万人次，同比增长14.52%。入境免签和过境免签等特色*策逐步落地。
国际国内影响力与游客特征深度调整，由国际转向国内，由远途转向周边，由中青年客群转向中老年客群。国内旅游相对国际旅游发展更快，国际旅游占比下降。-年国际旅游收入占比由20.3%下降至7.2%，国际游客数量占比由6.6%下降至2.5%。国内游客来源向周边省份集中，年累计客源60%的吸引半径为公里左右，年这一吸引半径集中至公里左右。中老年游客逐渐成为旅游主力，25-44岁客群由年的50%以上下降至年的20%左右，45-64岁客群由年的20%左右下降至年的40%以上。
图3--年桂林市入境旅游变化
图4--年桂林市客源吸引半径变化
图5--年桂林市游客年龄特征变化
桂林旅游产品以观光为主，尚未形成全产品链，游客集中在中心城区与漓江阳朔段，对全域旅游资源的挖掘与周边旅游资源的联动不够。游客停留时间不长，消费不高，过夜游客不足，同时面临着新兴旅游城市的激烈竞争。
图6-年桂林核心旅游指标与其他城市比较
交通条件是影响桂林旅游产业转型升级的关键因素。国际航线与国际通航城市与其他旅游城市存在一定差距。高铁带来旅游格局的变化正在逐渐显现，贵广高铁开通后，贵州游客量迅速上升。目前，大巴仍然是游客进入桂林的主要方式，与桂林国际旅游胜地的定位不匹配，航空、铁路、公路枢纽、景区等大小交通衔接不畅是影响游客体验的主要原因。
图7-与年桂林主要国内客源市场变化
图8-国际游客正面感知最低的5个形象与国内游客正面感知最低的10个形象
2、生态基底与山水特色相辅相成
桂林市位于全国、两广地区多条生态廊道的衔接处，生态地位突出，本底优越，岩溶地貌发育类型齐全、分布广泛，水系河网密布、资源丰富，森林植被覆盖率高，农田集中分散相间，独特的“山水林田湖草”生态基底是桂林山水的主要承载空间，是建设国际旅游胜地的根基所在。
图9-桂林独特的山水自然本底
“漓江不仅属于桂林人民，属于广西人民和全国人民，也是属于世界的，我们都要很好地去呵护它。”保护生态基底与桂林山水特色是时代赋予历史使命。桂林充分贯彻生态文明思想，落实底线管控，持续推进生态保护，共设立了12个自然保护区，年环境空气质量优良天数达到天，PM2.5年均浓度37微克/立方米，要江河湖泊水功能区水质达标率%，土壤污染防治稳步推进，蓝天、碧水、净土保卫战初见成效。
桂林市生态保护空间占比63.7%，农业生产空间占比23.3%，城镇建设空间占比13.0%。随着经济社会发展和严格的生态保护措施的落实，生态环境与耕地基本农田保护压力持续增大，但整体上桂林市优越的生态基底与独特色山水特色相辅相成，共同构成桂林国际旅游胜地建设的最基础支撑。
图10-桂林市三类空间分布图
3、景观环境与历史文化互相耦合
“五岭皆炎热，宜人独桂林”，桂林有着优越的自然本底与独特的喀斯特岩溶地貌，城区峰丛众多，碧水环绕，森林步行15分钟覆盖率超过70%，人均公园绿地面积、人均绿道长度均高于广西全区及全国水平，城市环境优美，气候宜人。桂林是具有万年历史的人类智慧圣地，广西乃至岭南地区的*治、经济和文化中心之一，有国家及广西历史文化名镇10个，国家及广西历史文化名村10个，列入中国及广西传统村落名录的村落个，各级文物保护单位处，非物质文化遗产项，地灵人杰，文化璀璨，名人辈出。
图11-桂林市景观类型示意图
图12-桂林喀斯特核心区
“千峰环野立，一水抱城流”，桂林拥有独特的山水入城、城景相融胜景，奇山、异洞、秀水、名园、摩崖、城垣交相辉映，是浑然天成的自然园林，具有突出的美学价值与丰厚的文化意蕴，山水城相生也带来了桂林文化保护与城市发展间尖锐的矛盾，存在着城市建设侵占，保护方式不当，宣传活化不足等问题，近年来，文化保护得到不断强化，提升修复了一批历史建筑、文化街区、文物古迹和名镇名村，非物质文化遗产、文物保护单位数量不断增加，文化保护成效显著。
图13-市域历史文化资源分布图
图14-城区各类保护控制区分布图
图15-灵渠小天平晨曦景色
图16-灌阳县月岭村石牌坊
4、居民生活与游客需求错位重叠
桂林市公共服务设施整体水平位于广西前列，社区服务保障基本覆盖，生活圈构建已初步成形。文化设施优势明显，每十万人拥有的博物馆、图书馆、科技馆、艺术馆等文化艺术场馆数量高于广西全区及全国水平，高品质文化设施彰显了桂林独特的山水文化底蕴。
图17-城区社区医疗设施步行15分钟覆盖范围图
图18-城区中小学步行15分钟覆盖范围
图19-桂林城区医疗、中小学、餐饮、酒店、商场等设施服务范围示意图及热力图
桂林“城在山中，山在城中”，居民活动、城市服务、游客游赏在空间上高度耦合，这对各类设施提出了较高的要求。桂林餐饮、酒店、商场密度远高于广西全区水平，城市商业氛围浓厚，但医疗、教育、消防、体育等公共服务设施分布不均，不同片区情况差异明显，存在着漓江两岸设施更新难度大、城市新区设施配置存在不足等问题。
图20-桂林各类设施水平分区对比图
图21-临桂新区“一院两馆”文化中心
图22-南溪山下的桂林市美术馆
三、提升对策1、枢纽港、旅游圈，打造国际旅游胜地升级版
依托4F级国际机场与免签*策，打造面向东盟、东亚，服务西南中南地区的国际旅游中转枢纽，进而以旅游为引擎，激发国际商务、文创、健康、体育、物流、智造等功能，打造自由贸易港。
图23-桂林国际旅游枢纽港战略构想
链接阳朔、中心城区构建旅游核心圈；以龙胜、兴安、荔浦为重点，覆盖全域旅游特色城镇，构建市域旅游圈；以高铁为纽带，构建粤桂湘黔滇旅游联动圈。打造蓝（水系）、绿（山林）、紫（文化）、红（商业）、*（交通）等多网融合的中心城区旅游复合网络。
图24-粤桂湘黔滇旅游联动圈示意图
2、多尺度分析、多情景模拟，完善桂林综合生态格局
从区域、市域、市区等多个尺度分析桂林生态网络格局。区域层面，提升桂林在区域尺度上的生态地位，为两广地区和全国生态网络体系的形成与完善做出桂林应有的贡献。市域与市区层面，识别重要生态源地、廊道、夹点与障碍点，并通过嵌套分析提出市域、市区网络格局优化措施。
图25-多尺度生态网络分析示意
通过水文安全、水土保持安全、生物保护安全多个情景模拟，构建多情景评价体系，形成理想安全格局、满意安全格局和底线安全格局三个层次的保护目标，为桂林的综合生态格局构建与保护提供支撑。
图26-多情景生态安全格局模拟分析
基于多尺度的分析与多情景的模拟，最终科学形成桂林未来生态空间保护思路与保护目标，完善桂林综合生态格局，保护桂林生态本底与山水特色。
3、景观为骨，文化铸*，构建桂林魅力空间体系
远景构建“一核一廊一带五片区”的全域魅力空间结构，中景构建“山环水连、指装渗透、城野交融”的都市区魅力空间格局，近景构建层次鲜明、功能多样、内涵丰富的蓝绿网系统，并通过蓝绿网对城市进行有机分割，山环水抱、廊道串联、珠玉点缀、组团营城。控制与引导兼顾，坚持整体保护，疏解历史城区，优化路网规划，探索城市更新，将历史文化保护与现代城市建设有机融合，提升城市文化氛围，打造城市文化气质，宣扬城市文化精神，将历史文化与旅游相结合，高品质、全方位展示桂林丰富的历史文化，增强文化自信，使桂林优秀的文化资源转化为城市竞争优势，并将景观与文化有机融合，成为桂林国际旅游胜地建设的灵*与引擎。
图27-桂林中心城区景观魅力空间网络示意图
图28-穿山公园与西峰夕照
4、文旅核心，主客共享，提升桂林城市服务水平
立足国际旅游胜地建设，创世界居游共享典范之城，构建文旅核心区，优先绿色出行，建设桂林居民游客服务中心，打造高品质文创空间，布局微型休闲驿站“漓江驿”，构建接轨国际的旅游公共服务供给机制和保障机制。基于城市实际服务人口，结合桂林市居民的日常出行方式，构建片区-街道-邻里三级生活圈体系，拟合集中布局公共服务设施，建设邻里中心；分析居游一体的城市服务功能，配置超量提前；对标国内国外的知名旅游城市，设施全面补齐。老城梳理用地有序更新，新城优先布局引导发展，提供主客共享、国际水准、安全舒适的公共服务，全面提升城市韧性与服务水平。
图29-文旅核心区利用图
图30-漓江解放桥夜景
四、工作展望围绕“国际旅游胜地”建设目标，本次评估对桂林市实施成效与特征进行了梳理，提出了相应的对策建议，同时在此过程中也发现了桂林数字信息化建设基础薄弱、对居民游客关系考虑不足等问题。未来桂林将从多个维度，继续完善符合桂林发展特色的评估与治理体系。一是加强大数据等新技术、新手段的应用，进一步提高评估科学性与准确度；二是更